上海市人力资源和社会保障局,居家养老服务的社会背景

1、上海市人力资源和社会保障局

根据《中共上海市委办公厅 上海市人民政府办公厅关于印发〈上海市人力资源和社会保障局职能配置、内设机构和人员规定〉的通知》的规定，上海市人力资源和社会保障局机关行政编制235名。

1、贯彻执行有关人力资源和社会保障工作的法律、法规、规章和方针、政策。研究起草有关人力资源和社会保障工作的地方性法规、规章草案，拟订相关政策、规划，并组织实施。

2、负责促进就业工作，完善公共就业创业服务体系，促进更高质量和更充分就业。健全就业援助制度，牵头拟订高校毕业生、就业困难人员等重点群体就业创业政策。

3、负责人才引进管理工作，建立统1规范的人力资源市场，推进人才服务体系建设，促进人力资源合理流动、有效配置。负责留学人员就业创业和落户定居管理服务工作，完善海外人才服务体系建设。按照有关分工，负责外国人来华工作许可有关职责。

4、负责专业技术人才队伍建设，推进专业技术人员评价、选拔、培养和管理服务工作，健全专业技术人员管理和继续教育制度。牵头推进深化职称制度改革，健全博士后管理制度，负责高层次专业技术人才选拔和培养工作。

5、负责推进事业单位人事制度改革，健全事业单位人事管理制度。负责事业单位人员工资收入分配有关工作。建立企事业单位人员工资决定、正常增长和支付保障机制，拟订企事业单位人员福利和离退休实施办法。负责评比达标表彰奖励等工作。

6、负责指导企业工资分配，完善最低工资标准调整和企业工资支付制度。协调落实企业欠薪保障金制度，完善职工工作时间、休息休假和假期制度。按照有关分工，协调推进国有企业工资决定机制改革。负责社区工作者薪酬管理有关工作。

7、 负责健全面向城乡劳动者的职业技能培训制度，组织实施职业技能培训。负责技能人才队伍建设，组织实施技能人才培养、评价、使用和激励制度。完善职业资格制度，负责职业技能培训机构管理有关工作，实施职业技能竞赛管理和奖励，组织指导技能竞赛活动。

8、 负责建立覆盖城乡的社会保障体系。组织实施城镇职工养老保险、城乡居民养老保险、被征地人员养老保险、工伤保险、失业保险等社会保险及其补充保险政策。完善社会保险关系的转移衔接办法。会同有关部门监督管理相关社会保险基金、企业年金、职业年金，会同有关部门推动建立统1的社会保险公共服务平台。编制相关社会保险基金预决算草案。

9、 负责就业、失业和相关社会保险基金预测预警和信息引导，拟订应对预案，实施预防、调节和控制，保持就业形势稳定和相关社会保险基金总体收支平衡。 十、 会同有关部门拟订农民工工作综合性政策和规划，推动相关政策落实，协调解决重点难点问题，维护农民工合法权益。 十

1、 组织实施劳动关系、劳动人事争议调解仲裁、劳动保障监察相关政策。协调推进实施劳动合同、集体合同制度，完善劳动关系协商协调机制。指导劳动人事争议调解仲裁，管理劳动保障监察工作。拟订消除非法使用童工政策和女工、未成年工特殊劳动保护政策。 十

2、 完成市委、市政府交办的其他任务。 十

3、 职能转变。上海市人力资源和社会保障局要紧紧围绕“民生为本，人才优先”工作主线，以“1网通办”改革为着力点，不断优化行政效能，不断提升人民群众的获得感和满足感。坚持积极就业政策，提供全方位公共就业服务，大规模开展职业技能培训，鼓励创业带动就业，实现更高质量和更充分就业。落实全民参保计划，完善相关社会保险制度。促进人力资源合理流动、有效配置，发挥市场在人力资源配置中的决定性作用。推动企业建立和谐稳定的劳动关系，维护企业和职工双方的合法权益。深化事业单位人事制度改革，支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业，促进事业单位各类人才规范有序流动。完善人力资源和社会保障各项公共服务，提高服务能级和水平。 十

4、 与上海市教育委员会有关职责分工。上海市人力资源和社会保障局牵头推进高校毕业生到基层工作，会同相关部门拟订政策措施并组织实施，配合上海市教育委员会做好高校应届毕业生就业指导服务工作。上海市教育委员会牵头推进高校应届毕业生就业指导服务工作。

2、居家养老服务的社会背景

首先，我国人口老龄化国情。1999年末中国60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%，按照国际通行标准，中国人口年龄结构已开始进入老龄化阶段。进入新世纪后，中国人口老龄化速度加快。2005年底，中国60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11%。汹涌而来的白发浪潮对我国养老福利事业造成了极大的压力，使尚未形成完善体系的我国养老服务面临着严峻的挑战和考验。 其次，实现“老有所养”的现实选择。我国经济尚处于不发达阶段，政府财政拿不出更多的经费来全面发展以机构养老为主的老年人福利事业。以上海为例，2006年每增加1张养老床位，必须投入5万到15万的资金成本。上海2006年养老床位占老年人口的比例为1.5%，如果未来3年要提高到3%的话，就要净增加3万张左右的床位，以每张床位平均投入10万元计，那就意味着3年内需投入资金约30亿元，这显然是当前国力所不能承受的。在我国 “未富先老”的严峻形势下，必须按照我国社会经济发展的实际情况，走出1条具有中国特色，基本满足我国老年人需求的养老新路子。 再次，养老服务的客观需求。随着我国家庭日趋小型化，家庭养老功能逐步弱化，以及人们生活水平的不断提高，人们对社会养老服务功能的强化和养老服务形式的多样化提出了新的要求。根据中国老年科研中心调查，2007年全国城市老年人空巢家庭的比例已经达到49.7%，与2000年相比提高了7.7个百分点。其中级以上的大中城市的调查显示，老年人的空巢家庭比例已经达到56.1%，与发达国家70%至80%的比例相比，我国老年人空巢比例持续增加的趋势将是不可逆转的。研究表明，85%以上的老年人有享受居家养老的意愿，而选择住养老院等养老机构养老的只占5%至8%左右。根据调查，我国城市中48.5%老年人有各种各样现实的养老服务需求，其中需要家政服务的占25%，需要护理服务的占18%，需要聊天解闷儿的占13.79%。目前我国城市居家养老服务需求总的满足率只有15.9%。 最后，扩大就业渠道和促进经济增长的重要途径。老年人需要社会提供服务的比例在逐年上升，而且对养老服务的形式、项目、质量的要求越来越高，并且更加具体化。因此开展城市居家养老服务前景广阔，根据测算，我国城市居家养老、家政服务和护理服务两项2007年潜在的市场规模已经超过700亿元。2010年将增加到1300亿元，到2020年将超过5000亿元。

3、上海市人力资源和社会保障局

根据《中共上海市委办公厅 上海市人民政府办公厅关于印发〈上海市人力资源和社会保障局职能配置、内设机构和人员规定〉的通知》的规定，上海市人力资源和社会保障局机关行政编制235名。

1、贯彻执行有关人力资源和社会保障工作的法律、法规、规章和方针、政策。研究起草有关人力资源和社会保障工作的地方性法规、规章草案，拟订相关政策、规划，并组织实施。

2、负责促进就业工作，完善公共就业创业服务体系，促进更高质量和更充分就业。健全就业援助制度，牵头拟订高校毕业生、就业困难人员等重点群体就业创业政策。

3、负责人才引进管理工作，建立统1规范的人力资源市场，推进人才服务体系建设，促进人力资源合理流动、有效配置。负责留学人员就业创业和落户定居管理服务工作，完善海外人才服务体系建设。按照有关分工，负责外国人来华工作许可有关职责。

4、负责专业技术人才队伍建设，推进专业技术人员评价、选拔、培养和管理服务工作，健全专业技术人员管理和继续教育制度。牵头推进深化职称制度改革，健全博士后管理制度，负责高层次专业技术人才选拔和培养工作。

5、负责推进事业单位人事制度改革，健全事业单位人事管理制度。负责事业单位人员工资收入分配有关工作。建立企事业单位人员工资决定、正常增长和支付保障机制，拟订企事业单位人员福利和离退休实施办法。负责评比达标表彰奖励等工作。

6、负责指导企业工资分配，完善最低工资标准调整和企业工资支付制度。协调落实企业欠薪保障金制度，完善职工工作时间、休息休假和假期制度。按照有关分工，协调推进国有企业工资决定机制改革。负责社区工作者薪酬管理有关工作。

7、 负责健全面向城乡劳动者的职业技能培训制度，组织实施职业技能培训。负责技能人才队伍建设，组织实施技能人才培养、评价、使用和激励制度。完善职业资格制度，负责职业技能培训机构管理有关工作，实施职业技能竞赛管理和奖励，组织指导技能竞赛活动。

8、 负责建立覆盖城乡的社会保障体系。组织实施城镇职工养老保险、城乡居民养老保险、被征地人员养老保险、工伤保险、失业保险等社会保险及其补充保险政策。完善社会保险关系的转移衔接办法。会同有关部门监督管理相关社会保险基金、企业年金、职业年金，会同有关部门推动建立统1的社会保险公共服务平台。编制相关社会保险基金预决算草案。

9、 负责就业、失业和相关社会保险基金预测预警和信息引导，拟订应对预案，实施预防、调节和控制，保持就业形势稳定和相关社会保险基金总体收支平衡。 十、 会同有关部门拟订农民工工作综合性政策和规划，推动相关政策落实，协调解决重点难点问题，维护农民工合法权益。 十

1、 组织实施劳动关系、劳动人事争议调解仲裁、劳动保障监察相关政策。协调推进实施劳动合同、集体合同制度，完善劳动关系协商协调机制。指导劳动人事争议调解仲裁，管理劳动保障监察工作。拟订消除非法使用童工政策和女工、未成年工特殊劳动保护政策。 十

2、 完成市委、市政府交办的其他任务。 十

3、 职能转变。上海市人力资源和社会保障局要紧紧围绕“民生为本，人才优先”工作主线，以“1网通办”改革为着力点，不断优化行政效能，不断提升人民群众的获得感和满足感。坚持积极就业政策，提供全方位公共就业服务，大规模开展职业技能培训，鼓励创业带动就业，实现更高质量和更充分就业。落实全民参保计划，完善相关社会保险制度。促进人力资源合理流动、有效配置，发挥市场在人力资源配置中的决定性作用。推动企业建立和谐稳定的劳动关系，维护企业和职工双方的合法权益。深化事业单位人事制度改革，支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业，促进事业单位各类人才规范有序流动。完善人力资源和社会保障各项公共服务，提高服务能级和水平。 十

4、 与上海市教育委员会有关职责分工。上海市人力资源和社会保障局牵头推进高校毕业生到基层工作，会同相关部门拟订政策措施并组织实施，配合上海市教育委员会做好高校应届毕业生就业指导服务工作。上海市教育委员会牵头推进高校应届毕业生就业指导服务工作。

4、上海市第3社会福利院的发展历史

上海市第3社会福利院暨民政老年医院，是市1级福利院，共有床位400张，现有在编职工192人，大专和大专以上学历44人，中级职称28人，高级职称6人，医技人员58人。主要服务功能是满足老人的各种生活需求，收养社会、退休孤老以及自费寄养老人，进行等级护理，实行养、医、护、娱1条龙服务，让所有老人老有所养、所为、所医、所乐、所托，幸福美满的安度晚年，实为老人颐养天年的生活乐园。办院宗旨是：“老人至上，服务第1”。质量方针是：“以人为本，诚信至上，持续改进，追求卓越”。办院目标是：“设施1流、管理1流、队伍1流、服务1流”。 在市委市府的亲切关怀下，1996年4月，市计委直接立项，并由市财政局拨款3千万元，把上海市第3社会福利院暨民政老年医院总体改造项目列入上海市“95”期间社会发展十大工程之1。总体改造工程于2000年1月竣工。院党政领导班子和全体员工非常珍惜总体改造的历史发展机遇，用实际行动回报市委市府的关爱和期望，从硬件和软件的优化结合上，努力提高科学管理水平，创建文明单位，不断增强优质服务的能力和老人的满意感受，全心全意为全社会老人服务，用智慧和辛勤劳动的汗水谱写了创新发展的首首新曲： 床位逐年上升，养老入住月均床位从原来250张上升到300张以上，医院入住床位从改造前月均60张床位迅速翻番，突破120张，且供不应求。由于硬件设施和服务软件较好，我院老人养老和医疗在功能上还显示了两 大特征：

1、辐射较强，入住养老老人和医疗康复老人在全市各区的覆盖率高；

2、高龄和卧床老人多。据2003年5月份统计：入院养老老人80～90岁的有107人，90岁以上32人，最高年龄104岁。医院入住老年病人平均年龄86.1岁。 业务收入增高。2000年至2002年3年比1999年平均净增481，创我院历史之最。 服务得到优化。由于每年财政预算和财政专项资金的拨入，使各种设施设备和环境得到改善，为养老服务和老年疾病医疗康复提供了硬件保障。提高了老人生活质量和医疗康复效果。在软件建设上，通过全市民政系统，程创新服务模式满足老人的个性化需求，，在生活护理基础上形成个案护理、心理护理、娱乐兴趣、医疗康复等特色，并专门引进了社工人才。推出了人性化的系列特色服务，同时还积极发挥市级养老机构和市民政老年医院的社区服务功能，积极为社区老人服务。院每年收到大量老人和家属的感谢信、表扬信、锦旗。 管理水平提升。上海市第3社会福利院在2000年4月率先在全国养老机构中首家通过IS09000族国际质量体系认证。2000年底，自行开发并完成“物资管理信息系统”投入使用，提升了固定资产管理的科技含量，在此基础上又完成了院管理信息系统开发设计应用。2002年院与上海大学、市社会福利中心共同进行“养老服务大力资源配置”课题研究，通过了专家评审。院曾荣获—上海市市级机关文明单位、“市花园单位”、“市民政局文明单位”、“上海市市级机关先进党支部”、“上海市民政局先进党支部”、“上海市民政局国有资产管理创优单位”、“上海市档案管理1级先进单位”、“市A类预算信用单位”、“市A类财务会计信用单位”、“区绿化先进单位”、“市民政局外事接待达标单位”、“宝山区安全达标先进单位”等荣誉称号。 国际影响扩大。作为市对外窗口单位，依托国家公共财政支持，硬件和软件迅速提升，使我院外事参观接待和社会福利国际交流活动频繁，先后接待外宾和港澳人士18批共170多人次，提高了党和政府的威望，提高了上海的城市形象。 在党的十6大精神指引下，在全面建设小康社会的进程中，院党政领导班子以科学发展观改进决策思维，坚持与时俱进，充分发挥资源优势，努力提高科学管理和优质服务的水平，为全社会的老人和老年病人提供更好的服务。 地址：上海市宝山区漠河路655号。

5、我国人口老龄化对社会养老及医疗保障制度的影响

1、人口老龄化对养老保险的直接影响。人口老龄化意味着领取养老金的退休职工，相对于向养老基金缴费的在职职工的比例不断提高，从而将对中国养老保险基金的收支平衡产生直接的影响。例如根据目前我国"社会统筹与个人账户相结合"的城市养老保险体制，养老保险的社会统筹账户将向退休职工提供相当于职工所在地平均工资20％（或者说，替代率为20％）的第1支柱养老金，个人账户的积累额则决定退休职工的第2支柱养老金。假定由于人口的不断老化，赡养率上升为1∶1，要实现20％的替代率，在职职工就要向社会统筹账户缴纳相当于他们工资20％的养老保险费。此外，还要加上他们对自己在养老基金中的个人账户的缴费。实际上企业和职工个人对上缴养老保险费的承受能力是有1定限度的。当养老保险的缴费率已经达到上限时，赡养率的提高便意味着养老保险替代率（即养老金平均水平占在职职工平均工资的比例）最终将不得不下降。 　　

2、人口老龄化对养老保险的间接影响。1般来说，人口老龄化可能影响经济增长的速度和质量，从而对养老保险基金的收支产生间接的影响。 　　首先，在经济全球化的背景下，人口老龄化和过高的养老保险缴费会对我国的劳动力成本和产业竞争能力带来不利影响。改革开放以来，我国的产业结构进行了广泛的调整，不少产业部门在国际市场上的竞争力有了很大加强，近年来我国各类产品的出口仍然以较快速度增长。我国的外汇储备已经增加到1600亿美元左右。但是应该承认，我国在国际市场上具有较大比较优势的产品仍然是劳动密集型产品，这种比较优势归根到底来源于我国丰富的劳动力资源和低廉的劳动力成本。实际上，劳动力成本不仅包括工资，还包括为养老保险和其他社会保险税费。通常在劳动力成本中，社会保险税费所占的比重，会随人口老龄化的加深而相应增加。在某些福利水平较高而又人口老化的国家（如比利时），社会保险税费与工资本身已经不相上下。如果随着我国城镇人口的老化，我国城镇企业劳动力成本相应上升，必然会影响它们在国内和国际市场上的竞争力与经营状况，并最终会影响我国养老基金的收入能力。 　　其次，人口老龄化还会对消费需求产生影响。当人口老龄化的趋势变得显而易见时，人们会担心或"预期"今后养老金收入会下降甚至变得不可靠，因此会为自己的老年经济保障而增加储蓄或减少消费。消费倾向的下降会加剧国内需求的不足，引起经济增长以及就业与工资收入增长放慢，并最终影响养老基金的收入。这方面，日本也许是1个值得深入研究的案例。日本从90年代初以来经济陷入长期衰退，即使0利率也未能有效地刺激其内需。日本的经济问题固然有多方面的原因，许多研究认为，日本人口的老化是其中的1个重要原因。根据日本厚生省的预测，到本世纪中叶，日本65岁以上老年人口占总人口的比例将高达32.3％，或者说，大约3个日本人中就有1个是65岁以上的老人。日本人口学家黑田俊夫认为，中国的人口变化比日本滞后大约30年。从这1意义上来说，日本的今天对30年后的中国具有直接的警示作用。 　　当然，人口老化还可能对人口与劳动力的学习和创新能力产生负面影响。尤其当知识更新加快，信息、生物技术等高科技产业在经济增长中的重要性日益增大的大趋势下，人口老化对经济繁荣和收入增长的影响会变得更加明显。 　　社会养老保险面临的问题和挑战 　　

1、养老基金的负债问题。

2、养老保险管理的属地原则及相关问题。 　　提高社会养老保险可持续性的政策选择 　　人口老龄化对养老保险的影响是带有根本性的、综合性的，但是这种影响又是长期的，很难在短时期内加以改变。所以，提高养老保险可持续性的中、短期政策选择，主要只能从经济学和养老基金管理等非人口学角度来加以考虑。 　　

1、推迟法定退休年龄。

2、多渠道筹集资金，逐步消化养老基金债务。

3、改进社会养老基金的管理，提高养老基金的运作效率和回报率。 　　人口老龄化与医疗保险 　　

1、人口老龄化对医疗保险的影响。人口老龄化对医疗保险费用的收支产生直接的影响。1般来说，老年人对于医疗服务的需求要比中青年人高得多。1些研究发现，1个人1生中的医疗费支出，有近4分之3发生在老年阶段，老年人平均的医疗费支出是中青年的3倍以上。同时，人口老龄化还意味着使用医疗保险和医疗服务人口，相对于医疗保险的缴费人口不断增加。 　　人口老龄化对医疗保险费支出的影响主要表现在:

1、随着退休人员的急剧增加，即使在平均医疗消费水平不变的情况下，总费用也相应增加。

2、在职人员趋于减少，缴费人数减少。现行的医保制度，还是通过在职人员缴费的转移支付，来满足退休人员的医保费用，而在职人员的规模缩小，如果人均缴费水平不变，则缴费总量必将减少。

3、退休后由于平均期望寿命提高，享受医保的时间相应延长。

4、退休人员的平均医疗费用高于在职职工，而高龄老年人口的医疗需求又高于低龄老年人口，因此，人口老龄化的加速发展意味着要增加总的医疗费用。以上海为例，1999年参加城镇企业职工医疗保险的退休人员约占全市参保人员的1/3，却花费了全市2/3的医疗保险基金，全市离退休人员1999年人均医疗费用为2111元，是在职人员的8.1倍。

5、需要护理的病人增加，护理费用大幅度上升。预计到21世纪30年代，上海60岁以上需要部分护理的老人将达到近35万，需要完全护理的也达到11万人以上，届时会给个人、家庭、国家以及社会各方面带来前所未有的压力。

6、适应老龄化社会的需要，现行医疗服务体系需要转变服务内容和方式，必然产生1些附加的费用。比如: （1）患心理障碍的老年人增加，需要增加老年心理疾病的研究、预防和治疗费用; （2）行动不变的老人增多，对家庭病床的需要增加; （3）培养全科医生、家庭保健医生、护理人员，研制老年病特效药物和方法的投入; （4）建立老年人定期体检制度，建立健康档案，增加社区内体锻器材和场地等费用。

7、新技术、新药品的研究开发和应用必将推动医药费用持续上涨。 　　

2、城市医疗保险现状及存在的主要问题。改革开放以来，我国医疗服务机构已经逐步实现了市场化运作，其资金筹措体制已由过去主要依靠政府财政拨款转向主要依靠医院的医疗服务收入和药品销售收入。在目前医院的收入来源中，财政拨款所占的比重已经下降到10％以下，而药品收入大约占医院总收入的1半以上。大大高于世界上其他国家的平均水平。根据世行1996年提供的资料，在经济合作与发展组织(OECD)成员国所代表的发达国家中，药品支出仅占卫生保健支出的5％～20％，而在大多数发展中国家也只占15％～40％。 　　在目前的医疗保险体制下，医院对预防性服务的支出无法得到有效的补偿， 因此它还直接导致医院重医治、轻预防的倾向，在城市地区由3级医院所构成的医疗服务网络中，处于社区的地段医院本应提供预防和基本医疗服务，但大多数地段医院迫于创收的需要，不得不将主要精力集中于有偿的治疗性服务，无力提供或者不愿从事社区卫生保健工作。可以说，这种重治疗、轻预防的医疗服务实践，不符合医疗服务发展的基本趋势，在总体上只能造成医疗服务的成本上升和医疗服务资源配置不当。 　　

3、建立医疗服务机构的内在成本制约机制。医疗制度改革的当务之急是在控制医疗费用的同时，为广大职工尤其是退休职工提供基本医疗服务需求。目前，我国医疗保险改革所采取的成本制约措施，多限于增加由职工个人承担的医疗费的比重，而对于医疗服务的供给方医院和其他医疗机构，则缺少有力的成本约束机制。 　　

4、农村医疗卫生服务和医疗保险。我国农村地区的医疗保健体制，就其面临的问题及其性质来说，与城镇职工医疗保险问题具有极为不同的特点。简单地说，城镇地区的医疗保险问题，在1定程度上类似于发达国家所面临的问题，即如何控制医疗费用的迅速膨胀，如何更加经济、有效和公平地利用已有医疗服务资源的问题。然而我国农村地区的医疗保健问题，很大程度上类似于发展中国家所面临的问题，即如何解决医疗服务资源的不足，建立有效的初级医疗卫生网络，向广大居民提供最基本的公共卫生和医疗服务的问题。 　　

5、提高农村医疗卫生水平的对策。为了应对农村地区人口老龄化对农村医疗卫生体制提出的挑战，应该尽快建立符合我国各地农村的具体情况的农村基本医疗保险和医疗卫生服务体系。考虑到我国大多数农村地区收入水平还比较低的现实，农村基本医疗保险和医疗卫生服务的主要目标应该是让广大农村居民，尤其是其中的老年人，享有基本医疗保险和服务。为了确保这1目标的实现，农村基本医疗保险和服务体系应该是成本有效的(cost-effective)和可持续的。如果说远在改革开放以前，我国农村地区就曾经普遍建立了合作医疗制度，为我国农村地区医疗卫生水平的提高作出了重大贡献，那么经过改革开放以来20年的发展，农村地区的收入水平和经济实力都有了极大的提高，在这样的情况下建立新的医疗保险和服务体系应该是完全可行的。